K osobě opatrovíka ve správním řízení

Základní úprava týkající se opatrovnictví ve správním řízení je zakotvena v ust. § 32 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. V případě zastupování opatrovníkem jde o formu zastupování, ve které není rozhodující vůle osoby, jež je zastupována. Důvody ustanovení opatrovníka vyjmenovává správní řád taxativně v ust. § 32 odst. 2. V případě, že je splněna některá ze zákonných podmínek předvídaná tímto ustanovením, je správní orgán povinen účastníkovi řízení opatrovníka ustanovit k hájení jeho práv.

O ustanovení opatrovníka rozhoduje správní orgán usnesením. V případě opatrovníka se tedy jedná o zastoupení individuální a obligatorní. Opatrovník je správním orgánem ustanoven ad hoc – jen pro účely konkrétního správního řízení. Funkce opatrovníka zaniká přímo ze zákona, jakmile pominou důvody, pro které byl opatrovník ustanoven.

V ust. § 32 odst. 4 správního řádu jsou pak stanoveny určité „předpoklady či podmínky“ pro výkon funkce opatrovníka, kterými by se měl správní orgán při rozhodování o ustanovení konkrétní osoby opatrovníkem řídit. Správní řád říká, že správní orgán ustanoví opatrovníkem zpravidla toho, u koho je osoba, jíž se opatrovník ustanovuje, v péči, anebo jinou vhodnou osobu. Posouzení otázky, kdo je tzv. vhodnou osobou, je ponecháno na úvaze a rozhodnutí správního orgánu. Za vhodnou osobu se zejména považuje ten, kdo je k účastníku řízení v příbuzenském poměru. Ústavní soud ČR v nálezu sp.zn. I. ÚS 559/2000 uvedl, že „Osobu opatrovníka je třeba hledat především v okruhu osob blízkých osobě zastupovaného, resp. těch, jež jsou schopny skutečně reprezentovat zájmy účastníka“, přičemž k výše uvedenému lze ještě dodat, že pro řádný výkon funkce opatrovníka je vhodné ustanovit opatrovníkem takovou osobu, která je z vlastní vůle ochotna a schopna tuto funkci vykonávat. „Správní řád mluví obecně o „jiné vhodné osobě“ a nevylučuje tedy, aby se opatrovníkem stala i osoba právnická“[1], což znamená, že nepodaří-li se správnímu orgánu ustanovit opatrovníkem osobu v příbuzenském poměru, která je ochotna tuto funkci vykonávat, může správní orgán ustanovit jako vhodnou osobu např. obec, v níž má osoba trvalý pobyt, nebo určité zájmové sdružení apod. Jelikož se však jedná o právnickou osobu, musí tato zajistit, aby opatrovnictví, resp. úkony opatrovníka, za ni vykonávala k tomu vhodná osoba, která bude zájmy opatrovance (účastníka řízení) řádně hájit. Kdo je pro funkci opatrovníka nejvhodnější musí správní orgán především posuzovat vždy vzhledem ke konkrétním okolnostem daného případu.

Správní orgány v praxi často využívají postup, kdy do funkce opatrovníka účastníka řízení ustanoví svého zaměstnance. Je otázkou, zda je vhodné, či spíše přípustné, aby byl opatrovníkem účastníka ustanoven právě zaměstnanec správního orgánu, u kterého se dané správní řízení vede, a který ve věci rozhoduje, i když tento zaměstnanec není v daném řízení oprávněnou úřední osobou. Byť správní řád ve svých ustanoveních výslovně takovýto postup nevylučuje, nelze takovémuto postupu přisvědčit a tohoto zaměstnance považovat za vhodnou osobu ve smyslu ust. § 32 odst. 4 správního řádu. Při ustanovení opatrovníka musí totiž správní orgán přísně vážit, aby nedošlo ke kolizi zájmů zástupce a zastoupeného, neboť v případě ustanoveného zaměstnance lze stěží usuzovat na jeho nezávislost a nestrannost. Zaměstnanec správního orgánu ustanovený do funkce opatrovníka nemůže být absolutně nestranný, a to zejména s ohledem na jeho motivaci, zaměřenou spíše na plnění povinností vůči zaměstnavateli, než na hájení zájmů opatrovance. Jak uvedl Ústavní soud ČR v nálezu sp.zn. II. ÚS 629/2004 ve svém odůvodnění, „Nelze totiž očekávat, že zaměstnanec správního orgánu, který ve věci rozhoduje, jako opatrovník účastníka řízení ve věci řešené tímtéž orgánem bude brojit proti jeho postupu a rozhodnutí“, naopak lze spíše očekávat, že tento zaměstnanec vzhledem ke svému pracovnímu zařazení bude mít zájem na tom, aby řízení skončilo co nejrychleji, z čehož plyne obava, že nebude řádně hájit zájmy opatrovance. K výše uvedenému se dále vyjádřil Ústavní soud ČR v nálezu sp.zn. II. ÚS 1090/2007[2] , který uvedl, že „Je tedy zásadně nevhodné, pokud je opatrovníkem účastníka řízení ustanovena osoba podřízená orgánu veřejné moci, který vede řízení, a to právě s ohledem na z toho plynoucí konflikt mezi povinnostmi vůči zaměstnavateli a vůči účastníkovi řízení“. Vzhledem k výše uvedenému lze tedy mít důvodně za to, že zaměstnanec správního orgánu bude mít takový zájem na výsledku řízení, který odůvodňuje obavu, že nebude řádně hájit zájmy opatrovance, jak výslovně stanoví ust. § 32 odst. 4 správního řádu, a proto tento zaměstnanec nemůže funkci opatrovníka vykonávat. Při ustanovení je tedy zejména potřeba klást důraz na nezávislost a nestrannost určeného opatrovníka.

V praxi se lze setkat s názorem některých správních orgánů, že ustanovení vlastního zaměstnance je operativní, že tento zaměstnanec funkci opatrovníka vykonává s lepší znalostí věci než jiná vhodná osoba (např. příbuzný), která mu má ve výsledku usnadnit orientaci v řešeném případu, a tak i funkci opatrovníka. K této argumentaci se vyjádřil Ústavní soud ČR v nálezu II. ÚS 2966/2009 ze dne 23.2.2010, kde v odůvodnění konstatoval: „Ústavní soud nemůže akceptovat argumentaci ČTÚ, dle níž opatrovník ustanovený z řad zaměstnanců bude lépe vykonávat funkci s ohledem na lepší znalost problematiky, neboť úkolem opatrovníka není posuzovat případ z hlediska věcné stránky, a v podstatě tak předjímat rozhodnutí, ale hájit zájmy zastoupeného.“

Závěrem je potřeba zdůraznit, že institut opatrovníka má zajistit nepřítomnému účastníkovi ochranu jeho zájmů a základních práv. Ústavní soud ČR se k účelu opatrovnictví již několikrát vyjádřil, naposledy v nálezu sp.zn IV. ÚS 2992/2008 ze dne 19.5.2010, kde uvedl, že „Funkce opatrovníka byla vytvořena proto, aby do důsledku hájila zájmy nepřítomného, což představuje mj. studium spisu, podávání vyjádření a vedení celého sporu za nepřítomného tak, jak by takovou povinnost byl povinen plnit smluvní zástupce.“[3] Z ustálené judikatury Ústavního soudu ČR dále vyplývá, že zákonná ustanovení upravující možnost ustanovení opatrovníka nemohou být používána jen z důvodů urychleného vyřízení.[4] Funkce opatrovníka tedy nemá sloužit zjednodušení správního řízení pro správní orgán. Zaměstnanec správního orgánu rozhodujícího ve věci, jako osoba ve vztahu podřízenosti k tomuto orgánu, byť není oprávněnou úřední osobou vykonávající v daném správním řízení za správní orgán úkony, již z povahy věci nemůže být v daném řízení nestranný, vystupovat objektivně, řádně hájit zájmy zastoupeného a naplnit tak účel opatrovnictví. S ohledem na stávající judikaturu lze tedy správnost a vhodnost postupu správních orgánů při ustanovování svých zaměstnanců jako opatrovníků zpochybnit, neboť daným postupem dochází k porušení práva garantovaných čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

---

[1]Vedral, J.: Správní řád – Komentář, Polygon, Praha 2006, str. 246
[2] obdobně viz nález II. ÚS 2966/2009
[3] obdobně viz. nález sp.zn. I. ÚS 559/2000
[4] např. nález I. ÚS 2052/2008, nebo nález sp.zn. IV. ÚS 200/1997

Autor: Mgr. Barbora Baslíková